2023年11月10日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立煤電容量電價機(jī)制的通知》(簡稱《通知》)，決定自2024年1月1日起建立煤電容量電價機(jī)制。本文聚焦容量機(jī)制，為煤電容量電價政策出臺提供一種基于市場長期均衡視角的理解方式，和理解容量電價政策的完整框架。容量電價出臺的背后具有能源轉(zhuǎn)型的深刻動因，其政策實施要發(fā)揮出相應(yīng)效果也存在諸多需要重點關(guān)注的問題。
在市場長期均衡理念下把握容量機(jī)制
在極端的理想狀態(tài)下，也就是不考慮電力的所有技術(shù)特性，要使電力供求均可以靈活調(diào)整，很重要的一點是市場信息完備且對稱，市場進(jìn)出自由無壁壘。那么純電能量市場下的峰谷定價邏輯就可以解釋競爭如何使電力市場實現(xiàn)長期均衡。
當(dāng)容量稀缺時，電價會上升到極高水平(這無關(guān)電力技術(shù)特征，只要稀缺就會上升)，這時就產(chǎn)生了峰谷定價中的峰段價格;這個峰段價格即峰時的邊際成本，會遠(yuǎn)高于實際消耗的可變成本。那么高出的這一部分，就構(gòu)成了發(fā)電商的短期經(jīng)濟(jì)利潤。由于我們假定市場進(jìn)出自由無壁壘，從而排除了市場勢力的可能，就可以把這部分理解為純粹的短期經(jīng)濟(jì)利潤。對在位廠商而言，這部分短期經(jīng)濟(jì)利潤就構(gòu)成了回收投資成本的來源。當(dāng)然，在峰段價格持續(xù)期內(nèi)的短期利潤并不一定正好等于所需回收的投資成本，廠商有可能會過度回收，從而形成超額利潤。但市場的特點就在于，超額利潤也并不必然會長久地留在口袋中。由于信息完備且對稱，市場外投資者會看到超額利潤發(fā)送的經(jīng)濟(jì)信號，從而選擇進(jìn)入電力市場，因此，電力市場容量會進(jìn)入一個擴(kuò)張階段。容量擴(kuò)張的結(jié)果是峰段高價的持續(xù)期會不斷縮短，直至消失，但這個過程不一定正好就停留在峰段價格回歸到可變成本水平時結(jié)束，而是會持續(xù)進(jìn)行。這樣一來，電價會進(jìn)入一個持續(xù)維持谷段水平的階段。在這個階段，發(fā)電商沒有任何機(jī)會回收超過可變成本之外的任何投資成本。同時，不同發(fā)電商的承壓能力不同，有的因為家底厚實從而可以堅持較長時間，有的則因為外部融資壓力的約束而不得不退出，這時，電力市場容量就進(jìn)入一個收縮階段。所謂“丟錢(Missing Money)”問題便出現(xiàn)于這一過程。容量收縮的結(jié)果是谷段低價的持續(xù)期會開始縮短，從而出現(xiàn)峰段價格，但這時因峰段價格出現(xiàn)而提供的成本回收機(jī)會仍不足以滿足部分廠商的全部投資成本回收需求，所以退出仍會繼續(xù)。這個過程會一直進(jìn)行到足夠長的峰谷持續(xù)期出現(xiàn)，從而使市場進(jìn)入下一個循環(huán)，這種循環(huán)周而復(fù)始，便構(gòu)成了電力市場長期均衡。
這其實便是電力市場作為“市場”最底層也最抽象的“優(yōu)勝劣汰”邏輯。這種邏輯下的理想結(jié)果是，發(fā)電效率最高的廠商發(fā)電，用電效用最高的用戶用電，資源配置最優(yōu)。然而，這一理想邏輯，僅指明了市場力量的方向和潛力，并不能等同于現(xiàn)實的市場運行。當(dāng)把市場與電力真正結(jié)合起來時，電力市場設(shè)計的作用便凸顯出來。這時，電力之所以被稱為電力的技術(shù)特性便成為我們在現(xiàn)實中使用市場競爭的前提。
電力的技術(shù)特性，使得引入電力市場競爭首先必須考慮“安全”的問題，因此，市場設(shè)計的起點實際上是 “可靠性”，現(xiàn)實的電力市場必然首先是能夠滿足某種“可靠性”標(biāo)準(zhǔn)的市場。
可靠性標(biāo)準(zhǔn)從何而來?理論上，這是由用戶側(cè)最高的邊際支付意愿與發(fā)電側(cè)所能承受的最高邊際成本共同決定的，但現(xiàn)實中，我們根本無法從市場中發(fā)現(xiàn)。因為一方面，最高的邊際支付意愿恰恰發(fā)生于斷電之時，這時是沒有市場的。另一方面，一個正在洽談10億元合同的用戶，他的支付意愿究竟多高呢?恐怕無法想象。但如果真讓這一個體邊際支付意愿表現(xiàn)為市場價格，政府承擔(dān)的社會壓力則無法想象。因此，現(xiàn)實的可靠性標(biāo)準(zhǔn)只能考慮社會的平均可接受程度，并由工程師確定契合這一社會接受程度的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)地，這一來自于非市場環(huán)境的關(guān)鍵變量會以政府規(guī)制政策的形式成為市場設(shè)計的前提。
在確定了市場設(shè)計的起點之后，我們可以繼續(xù)思考，一個近乎理想的市場能否實現(xiàn)。前面的分析實際上已經(jīng)限定了峰段價格可能達(dá)到的理論最高水平，但一個非理論最高，同時又足夠高的峰段價格能否帶來有效的市場長期均衡呢?理論上，仍是可以的。這時只需要將邊際VOLL(失負(fù)荷價值)值換成平均VOLL值，我們就可以復(fù)現(xiàn)長期均衡。但是，這個平均VOLL值仍非常非常高，并因為其太高而產(chǎn)生兩方面問題：第一，刺激發(fā)電側(cè)的市場勢力。這個問題非常復(fù)雜，一方面，電力市場的市場勢力問題不同于普通商品，因為電力技術(shù)特性，在容量稀缺時段，即便很小的機(jī)組也可能具有不遜于大機(jī)組的使用動機(jī)、使用機(jī)會、使用能力及使用影響;另一方面，因市場勢力使用而造成的電價上升與真正容量稀缺造成的電價上升是無法從直觀區(qū)分的，因此規(guī)制機(jī)構(gòu)會面臨很大的識別挑戰(zhàn)。第二，引發(fā)政治和社會壓力。電力已經(jīng)成為現(xiàn)代社會最基本的必需品，用電需求的滿足已被視為“理所應(yīng)當(dāng)”，即便在社會都接受用電需要付出合理成本的認(rèn)知環(huán)境下，過高的電價水平、過頻的電價波動，也都可能構(gòu)成消費者對電力市場的抱怨和投訴，進(jìn)而成為政府決策不得不考慮的因素。因此，一個近理想狀態(tài)的市場對政府和社會而言，也可能是難以承受的。
那么政府在設(shè)計電力市場時需要考慮哪些手段呢?政府會通過對電價實施事前和事后的規(guī)制來使電力市場的整體運行保持在社會可承受的范圍之內(nèi)。最典型的政策包括在市場規(guī)則中抑制發(fā)電商事前使用市場勢力的動機(jī)，事后對市場勢力進(jìn)行識別并施以相應(yīng)的懲罰(當(dāng)然，這并不容易)，對電力市場價格實施市場層面的限價等等。這種做法反映在電價上，會表現(xiàn)為峰段電價水平被人為壓低，同時相應(yīng)的持續(xù)期可能延長。
但即便如此，這種經(jīng)過干預(yù)的電價模式的長周期特征也并非均勻分布，形象地說，就是高低電價很容易出現(xiàn)大小年特征。相應(yīng)地，市場風(fēng)險因素就要被引入。在大年，高電價持續(xù)期長，企業(yè)利潤豐厚，能回收部分投資成本;但在小年，電價持續(xù)低迷，企業(yè)經(jīng)營甚至面臨困境。然而，企業(yè)的融資條件并不必然與電力市場供求波動保持一致，小年時，企業(yè)也要承擔(dān)融資成本支出，支出與收入的差距可能使企業(yè)難以經(jīng)營。在信息完備的條件下，企業(yè)會提前做出防范，而現(xiàn)實中的信息不可能完備，企業(yè)必須要承受市場波動的風(fēng)險。不過，這種風(fēng)險的影響可能使企業(yè)存續(xù)壓根無法貫穿市場波動的完整周期，形象地說，等不到好日子就消失了。要知道，投資者一般都具有風(fēng)險厭惡的偏好，因此，市場波動會因不確定性而更加劇烈!這構(gòu)成了一種電力市場內(nèi)生的系統(tǒng)性風(fēng)險。此外，市場主體的進(jìn)出也往往并非完全自由無壁壘，電廠的規(guī)劃建設(shè)也需要一定周期，因此，市場不合理波動的平抑便不可能迅速完成，相應(yīng)地，系統(tǒng)運行的安全風(fēng)險會提高，可靠性受到威脅。
從政府視角來看，要正確發(fā)揮電價引導(dǎo)投資的經(jīng)濟(jì)信號作用，實現(xiàn)良性的市場均衡，就必須關(guān)注長周期內(nèi)無法完全由企業(yè)承受的系統(tǒng)性風(fēng)險，即，讓應(yīng)該看到市場價格信號的在位主體和非在位主體都有機(jī)會看到完整的長周期價格信號。很明顯，這種長周期信號無法由單一電價(即純電能量電價)提供，除非具備良好的先天條件及與之相適應(yīng)的規(guī)制政策，比如美國得州電力市場(以傳統(tǒng)能源為主的燃料結(jié)構(gòu)、天然氣發(fā)電占比高的電源結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)貨市場的極高限價)。但大多數(shù)市場恐怕都難以具備這么好的先天條件。于是，各國電力市場普遍都會提供容量規(guī)制政策，即某種容量機(jī)制。現(xiàn)實中的容量機(jī)制選擇很多，在此只介紹一個直觀的理解方式，即由于單一能量電價會導(dǎo)致市場過度劇烈波動，因而需要將單一電價從結(jié)構(gòu)角度進(jìn)行某種拆分，拆分依據(jù)是機(jī)組在系統(tǒng)運行中按其實際功能所做出的貢獻(xiàn)。這種貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義在于削減系統(tǒng)性風(fēng)險，削減的表現(xiàn)是，總電價既不會畸高也不會畸低，類似于一種針對價格變化曲線的“削峰填谷”。但需要注意，這絕不是在替代市場，而是通過抑制市場內(nèi)生的系統(tǒng)性風(fēng)險而使市場更穩(wěn)健地運行——落腳點還是更好地依靠市場和依靠更好的市場。
容量電價的概念及分類
本文僅關(guān)注規(guī)制容量電價(Capacity Payments)機(jī)制。規(guī)制容量電價是由規(guī)制機(jī)構(gòu)按某種定價方式，根據(jù)裝機(jī)容量或可用容量直接向發(fā)電商支付的一種電價，與發(fā)電商提供的實際發(fā)電量無關(guān)。相比于電能量價格，容量電價為發(fā)電商提供了一種平穩(wěn)收入。
如何細(xì)致地把握容量電價分類?
容量電價可以區(qū)分為固定容量電價和動態(tài)容量電價。固定容量電價是指只設(shè)定單一的電價水平標(biāo)準(zhǔn);動態(tài)容量電價則指電價水平會根據(jù)相關(guān)因素變化而變化，可以將其理解為設(shè)定一個容量電價函數(shù)，比如可根據(jù)備用冗余水平(類似于容量市場中的傾斜需求曲線)，也可能根據(jù)系統(tǒng)運行時的短期損失負(fù)荷概率。這種區(qū)分取決于規(guī)制機(jī)構(gòu)如何看待電力系統(tǒng)和市場面臨的相對突出的問題，比如整體容量不足、投資效率不高和系統(tǒng)安全風(fēng)險等。
容量電價也可以區(qū)分為統(tǒng)一容量電價和分類容量電價。統(tǒng)一容量電價指各類型機(jī)組都會獲得相同的容量電價，分類容量電價則指根據(jù)相關(guān)類型，如電源技術(shù)、銘牌容量、系統(tǒng)位置等執(zhí)行不同的容量電價。這種區(qū)分取決于規(guī)制機(jī)構(gòu)如何看待不同類型機(jī)組的相對重要性及其生存經(jīng)濟(jì)性。
容量電價還可區(qū)分為無條件容量電價和條件容量電價。這個“條件”僅指是否出力。無條件容量電價即影響電費多少的因素主要是規(guī)制部門或系統(tǒng)運營機(jī)構(gòu)認(rèn)定的可用容量水平，不依賴于機(jī)組是否受到調(diào)度。條件容量電價則指能否獲得容量電價，要以機(jī)組是否得到實時調(diào)度為前提。這種區(qū)分取決于規(guī)制機(jī)構(gòu)如何把握電力系統(tǒng)有效容量的可用性。
容量電價區(qū)分為僅針對在位發(fā)電商還是新發(fā)電商，或一視同仁。如果只為在位發(fā)電商提供容量電價，那么可能會抑制新增容量投資;如果只為新發(fā)電商提供容量電價，那么在位企業(yè)的壓力會更大。這取決于規(guī)制機(jī)構(gòu)如何看待在位與新進(jìn)發(fā)電商的相對重要性，不過總體而言，一視同仁會更有利于避免容量電價給兩類發(fā)電商帶來的不合理的競爭優(yōu)勢。
容量電價要考慮政策持續(xù)期，從而還可以區(qū)分為階段性和長期性容量電價。如果容量電價政策持續(xù)期低于機(jī)組的平均經(jīng)濟(jì)壽命，那么容量電價水平可能就需要超過此類機(jī)組的年化容量成本。如果政策持續(xù)期較長，那么容量電價水平及相應(yīng)的成本回收比例則有可能表現(xiàn)出較低水平。當(dāng)然，這種區(qū)分的現(xiàn)實影響還取決于改革進(jìn)程中如何用新容量機(jī)制來取代容量電價。
如何制定形成容量電價?
其實，從國際經(jīng)驗來看，各個實施容量電價的電力市場都采用了多種具體方法來確定容量電價水平。操作層面的差異受各國電力系統(tǒng)特征的影響明顯，因此具體方法的借鑒意義不大。基本的原則是盡量合理地確定容量成本。之所以稱之為“盡量”，原因在于政府規(guī)制定價的特征決定了其水平設(shè)定很難與真實的市場供求決定的價格完全一致。
同時，無論具體操作方法如何，原理上存在兩種等價方法。理論上，由于新增容量的邊際成本等于未滿足負(fù)荷的邊際支付意愿，即損失負(fù)荷價值(VOLL)。因此，計算容量電價的兩種方法就是，以供給側(cè)的調(diào)峰機(jī)組(國外一般是燃?xì)鈾C(jī)組、國內(nèi)則主要是燃煤機(jī)組)的成本為基礎(chǔ)計算，和以需求側(cè)的未滿足負(fù)荷的預(yù)期價值(VOLL與失負(fù)荷概率的乘積)為基礎(chǔ)計算。這其實也是其他類型容量機(jī)制的共同理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)實中，絕大多數(shù)容量電價政策都采用了供給側(cè)方法，因為其簡便易行。當(dāng)然，也并非沒有需求側(cè)方法的嘗試，英國電力庫時期的動態(tài)容量電價就采用這種方法，只不過由于電力庫下嚴(yán)重的市場勢力問題，容量電價因NETA(雙邊交易為主的市場模式)的實施而消失。
總體而言，單純?nèi)萘侩妰r水平的確定在技術(shù)上并非很復(fù)雜的問題，只要規(guī)制部門具備規(guī)范的成本監(jiān)審，核算典型的準(zhǔn)許回收的容量成本并不難。通常而言，針對現(xiàn)實的政策選擇考量相對更多，主要是如何依據(jù)上述容量電價的分類而選擇電價類型、享受主體和實施策略。
如何在用戶側(cè)傳導(dǎo)容量電費?
容量成本作為電力成本的重要組成部分，由用戶分?jǐn)偸且粋€自然的邏輯，否則，使用容量電價的初衷和其實際效果就會產(chǎn)生矛盾。實際上，中國電改9號文以電能量交易為主的市場建設(shè)路徑下，由于電源結(jié)構(gòu)快速變化，使容量成本回收被積壓，僅在發(fā)電側(cè)內(nèi)部分?jǐn)倝毫薮螅呀?jīng)威脅到市場穩(wěn)定和系統(tǒng)安全。成本向用戶側(cè)疏導(dǎo)程度已經(jīng)嚴(yán)重滯后于市場建設(shè)和系統(tǒng)發(fā)展要求。
理論上，針對分?jǐn)倖栴}確實存在不同理解邏輯的差異。一方面，容量的可用性服務(wù)于整個系統(tǒng)的供應(yīng)安全，因此提供的是一種公共品服務(wù)，社會化分?jǐn)偡绞筋愃朴谝环N基于公共品屬性而實施的準(zhǔn)稅收，容量成本由所有電力用戶進(jìn)行社會化分?jǐn)偸怯械览淼?。另一方面，系統(tǒng)特性和市場效率則要求給系統(tǒng)造成供應(yīng)壓力和具有更高支付意愿的用戶理應(yīng)多承擔(dān)成本，否則便存在用戶間的搭便車和不合理交叉補貼。不過兩種理解邏輯對應(yīng)的現(xiàn)實政策實施難度不同，無疑前者對應(yīng)的政策相對更加簡便易行，而后者對應(yīng)的政策則實施難度較大，因為這涉及到對用戶可靠性偏好的識別。因此，比較常見的方式是對容量電費實行社會化分?jǐn)偂?/p>
同時，還有三個現(xiàn)實因素影響到向用戶側(cè)傳導(dǎo)的方式：一是既有市場體系和市場設(shè)計。在售電公司和配電企業(yè)承擔(dān)容量充足性責(zé)任的市場中，容量成本傳導(dǎo)實際上交由這類企業(yè)的自主定價政策去完成;而在沒有此類機(jī)制的市場中，傳導(dǎo)對象便會成為決策部門必須考慮的問題，這就涉及到第二個因素，即電力市場中的歷史問題及現(xiàn)實考慮。如果存在棘手的歷史問題，特別是針對居民用戶的調(diào)整存在較為剛性的約束時，容量成本分?jǐn)偟挠脩纛愋涂赡芫蜁闰灥赜袃A向性選擇。三是市場邊界的影響。這有兩方面考慮，首先，容量機(jī)制必須要考慮輸電與電源間的關(guān)系，實際上，輸電本身也是一種容量資源，對局部地區(qū)而言，利用容量電價維持存量容量和吸引增量容量，與擴(kuò)充聯(lián)網(wǎng)通道和容量，本身是存在交互影響關(guān)系的，這種關(guān)系可能因現(xiàn)實條件而表現(xiàn)出互補或替代，對此需要動態(tài)把握;其次，大規(guī)模市場下的地方利益協(xié)調(diào)會面臨各方訴求的困擾，容量電價在地區(qū)之間拉平不好，不拉平也不好，結(jié)合系統(tǒng)的整體需要可能成為主導(dǎo)這一選擇的主要因素。
中國煤電容量電價政策出臺的底層邏輯
為什么要選擇容量電價?
可能很多人會有疑問，在眾多的容量機(jī)制中，我們?yōu)槭裁匆x擇規(guī)制容量電價?第一，理論上講，不同容量機(jī)制在完美假設(shè)下具有等效性，但現(xiàn)實政策實施的效果往往取決于容量機(jī)制面臨的適用環(huán)境及影響條件，這些因素在各國之間差異巨大，同時，環(huán)境及條件也會動態(tài)變化。第二，容量機(jī)制的作用要服務(wù)于整體市場建設(shè)和系統(tǒng)發(fā)展需要，因此其具體政策選擇要考慮與整體市場設(shè)計的適應(yīng)性。第三，容量電價政策本身的靈活性。正如前面的分類，盡管是政府規(guī)制政策，但容量電價具有一定程度的靈活性且易于實施。這里需要結(jié)合中國的煤電容量電價具體分析。
首先，容量電價具有純政府規(guī)制特征。這一點看似與市場化方向不一致，但實際上卻與市場發(fā)展高度契合。中國電力市場仍在探索階段，容量電價的出臺有利于穩(wěn)步推進(jìn)未來市場建設(shè)。中國電力市場建設(shè)過程面臨諸多改革成本和風(fēng)險，其中很重要的就是火電機(jī)組的擱淺成本以及改革政策的不確定性。純規(guī)制特征有利于協(xié)調(diào)處理這兩個問題，一方面有助于有針對性地幫助火電避免過多資產(chǎn)擱淺;另一方面有助于為發(fā)電商提供一定時期內(nèi)的政策穩(wěn)定預(yù)期。
其次，容量電價是對已經(jīng)暴露問題的可行應(yīng)對。截至目前的中國電力市場建設(shè)主要按純電能量路徑來推進(jìn)，這種市場設(shè)計的長期有效性不但存在理論缺陷，而且尚未經(jīng)歷長時期檢驗。即便如此，伴隨電源結(jié)構(gòu)的快速變化，很多事關(guān)系統(tǒng)安全的問題已經(jīng)暴露出來。
再次，容量電價適應(yīng)目前現(xiàn)貨市場設(shè)計中的普遍特點。目前各現(xiàn)貨試點中的價格上限仍相對較低，即便不考慮可再生能源發(fā)電帶來的影響，理論上，相對于高限價情形也仍會給煤電機(jī)組造成巨大壓力，容量電價有利于幫助發(fā)電商降低投資成本，應(yīng)對企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，減少“丟錢”問題出現(xiàn)的可能。在可再生能源發(fā)電快速增長的背景下，容量電價的作用會更加突出。
第四，容量電價政策在所有容量機(jī)制中，是對市場設(shè)計要求最低的一種政策選項。這一點無疑也是我們考慮容量電價政策的重要因素。
《通知》引入了什么樣的容量電價?
一是一種固定容量電價機(jī)制。一方面，煤電容量電價依據(jù)全國統(tǒng)一的典型成本值測算。主要原因在于煤電生存經(jīng)濟(jì)性及其系統(tǒng)功能的轉(zhuǎn)變是一個全局性問題，雖然各地表現(xiàn)程度有所差異，但問題本質(zhì)相似。另一方面，考慮到地方差異和政策的適應(yīng)過程，各地實際的階段性電價根據(jù)《通知》指導(dǎo)的成本回收比例而有所不同。
二是一種分類容量電價。我國之前已經(jīng)針對抽蓄和燃?xì)鈾C(jī)組制定了相應(yīng)容量電價，煤電容量電價的出臺，進(jìn)一步完善了容量電價體系，且它們的征收方式相同。目前的三類電源均是具備較好調(diào)節(jié)能力的電源，體現(xiàn)了當(dāng)前容量電價政策體系的重點政策目標(biāo)。
三是一種無條件容量電價。煤電機(jī)組按規(guī)制機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)運營機(jī)構(gòu)確定和執(zhí)行的可用性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)申報的可用有效容量獲得容量電費，這樣會使容量電價針對成本補償和投資激勵的信號更加明確，從而避免了容量電價過度扭曲電量市場競爭的風(fēng)險，這在其他國際電力市場中是有經(jīng)驗教訓(xùn)可借鑒的。
四是一種無歧視容量電價。煤電容量電價覆蓋存量機(jī)組和新建機(jī)組，既有利于穩(wěn)定存量機(jī)組的保障能力，也有利于增強新增容量投資激勵，避免兩類投資相互形成不合理競爭優(yōu)勢。當(dāng)然，無歧視不代表無差別，具體的差別要考慮到機(jī)組服務(wù)范圍、能耗環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、靈活調(diào)節(jié)能力等因素。
五是一種階段性規(guī)制容量電價。一方面，容量電價是對以往電改政策未能從市場長期均衡和系統(tǒng)安全角度給予針對性改革政策和市場設(shè)計的一種補全，因此，容量電價是適應(yīng)現(xiàn)階段完美改革政策體系要求的，會在相當(dāng)高的程度上發(fā)揮預(yù)期效果;另一方面，容量電價本身有其內(nèi)在效果的權(quán)衡，同時，隨著今后市場建設(shè)的整體進(jìn)度，除容量電價自身的調(diào)整外，新機(jī)制的探索實際上也正式被提上日程，當(dāng)然，未來的這種變化不代表容量電價取消，而是以一種新的方式去形成和傳遞容量價值的信號。
如何利用好容量電價的政策?
在筆者看來，煤電容量電價政策的出臺，因其必要性共識、出于對確定預(yù)期和實施節(jié)奏的把握，其實施并不會面臨太大困難。盡管如此，因其固有的政策作用方式，我們還必須全面準(zhǔn)確地把握容量電價后續(xù)產(chǎn)生的可能影響。筆者在此主要談三個方面。
第一，對煤電而言。從預(yù)期的積極作用來看，煤電容量電價無疑會極大緩解煤電企業(yè)的經(jīng)營壓力，穩(wěn)定存量機(jī)組運營預(yù)期和增量投資預(yù)期，從而更好地支撐電源結(jié)構(gòu)的繼續(xù)調(diào)整，確保系統(tǒng)的安全穩(wěn)定供應(yīng)?？梢哉f，使煤電更好地發(fā)揮在新型電力系統(tǒng)建設(shè)中的應(yīng)有作用，無疑是這一新政的直接效果;但同時，必須要注意到，這一效果的出現(xiàn)也具備了一些“天然”條件——即我國的煤電機(jī)組在可再生能源快速增長的背景下，已經(jīng)具備調(diào)節(jié)能力的機(jī)組卻沒有在相應(yīng)價值上得到認(rèn)可，甚至生存經(jīng)濟(jì)性受到威脅。
實際上，煤電容量電價的出臺在于解決之前因設(shè)計缺陷而遺留的問題，旨在提供缺失的容量資源充足性保障，但是未來電力系統(tǒng)對調(diào)節(jié)能力的需求相對于充足性要求會更高。這個問題在《通知》中是以考核機(jī)制來解決的，即約束發(fā)電商必須確保有效容量的可用性。這種做法在一定時期內(nèi)完全可行，原因在于，一是煤電機(jī)組數(shù)量龐大且苦于無容量電價久矣，因此有足夠動力主動達(dá)標(biāo);二是政策本身已經(jīng)提供了預(yù)期收益增長的確定性，不達(dá)標(biāo)的機(jī)會成本損失巨大;三是煤電機(jī)組普遍具有較高調(diào)節(jié)能力，甚至幾乎都具備調(diào)頻能力，所以暫不需考慮正面激勵政策。
這里就區(qū)分了系統(tǒng)資源的充足性需求和靈活性需求。當(dāng)下，容量電價的積極作用很大程度上得益于容量電價能夠改善煤電機(jī)組的生存經(jīng)濟(jì)性，從而協(xié)同保障資源的充足性和靈活性。但實際上，容量電價的最大作用是確保系統(tǒng)資源充足性，而針對靈活性的促進(jìn)作用對當(dāng)下容量電價而言是相對不足的。特別是涉及到靈活性容量資源的結(jié)構(gòu)問題時，這就非?？简炄萘侩妰r的分類結(jié)構(gòu);而對于一個電源結(jié)構(gòu)仍在快速調(diào)整的電力系統(tǒng)而言，這種難度會更高，盡管不是不可行。同時，目前容量電價對充足性和靈活性的協(xié)同促進(jìn)也是受益于之前對幾乎所有煤電機(jī)組調(diào)節(jié)能力的強制性要求(盡管從市場化角度這并不合理)。
此外，我們還必須考慮主要依靠煤電調(diào)節(jié)和長期退煤目標(biāo)間的關(guān)系。畢竟，容量電價對于煤電機(jī)組延壽和新增機(jī)組所發(fā)出的投資信號，與充分體現(xiàn)供求和風(fēng)險的市場信號很難完全一致。我們需要一個與系統(tǒng)轉(zhuǎn)型進(jìn)程相適應(yīng)的動態(tài)煤電結(jié)構(gòu)，而容量電價則具有強化煤電投資的內(nèi)在傾向性，因此，我們必須要提前把握對這種權(quán)衡的固有性及問題表現(xiàn)的時點。進(jìn)一步來說，順應(yīng)煤電機(jī)組系統(tǒng)功能的轉(zhuǎn)型需要，還必須要與能源轉(zhuǎn)型和“雙碳”的大目標(biāo)緊密結(jié)合，未來中國電力系統(tǒng)需要有更好的容量機(jī)制來激勵、吸引更高效、更低碳的多種調(diào)節(jié)資源，包括可再生能源發(fā)電本身所能提供的調(diào)節(jié)能力，畢竟當(dāng)煤機(jī)更多充當(dāng)調(diào)節(jié)資源時，機(jī)組層面的單位煤耗上升將很可能出現(xiàn)。把握好這些關(guān)系，其實就是要把握好競爭與規(guī)制、系統(tǒng)與市場間的關(guān)系。
第二，對市場而言。從競爭與規(guī)制的關(guān)系來看，在電量市場化交易比重不斷提升的背景下，容量電價必然會影響到競爭主體的市場行為。特別是煤電已經(jīng)全面市場化，我們必須考慮容量電價對市場競爭結(jié)果的可能影響，這非常重要?？梢灶A(yù)期的是，電量競爭可能加劇，現(xiàn)貨市場報價策略可能更加激進(jìn)，很自然地，這會帶來電量價格的下行，并在一定時期一定程度上利于降低用戶的用電成本，但是，也可能導(dǎo)致電廠電量競爭的加劇而產(chǎn)生一些不利影響，比如峰荷機(jī)組電量可能更多替代基荷機(jī)組電量，從而影響到整體調(diào)節(jié)能力。當(dāng)然，這種傾向性在一段時期內(nèi)并不會特別明顯地表現(xiàn)出來。此外，考慮到成本回收比例提高的政策預(yù)期，機(jī)組的跨期行為調(diào)整更加復(fù)雜，相關(guān)市場現(xiàn)象可能出現(xiàn)于回收比例提高的前夕，這一點要未雨綢繆。
當(dāng)然，以上分析還是假定市場主體的行為調(diào)度還是適應(yīng)性而非投機(jī)的。如果考慮到發(fā)電廠商使用市場勢力的激勵，那么問題會更加復(fù)雜。在筆者看來，廠商策略性地實施機(jī)組報價組合將很可能出現(xiàn)，甚至必然出現(xiàn);此外，廠商間的默契共謀也絕非不可能，因為相比于單一電量收入，其優(yōu)化目標(biāo)已截然不同。而這除了會增加用戶實際的容量電費負(fù)擔(dān)外，也會增加政府進(jìn)一步調(diào)整政策的權(quán)衡難度。因此，政策出臺后，必須密切關(guān)注其對市場的綜合影響，重點是，避免因過度競爭而造成容量保障效果的降低，避免因市場勢力和共謀而扭曲市場競爭效果。
此外，根據(jù)前述分析，《通知》的出臺本身是針對煤電給與的容量電價，而在全國統(tǒng)一電力市場體系建設(shè)下，容量機(jī)制的跨市場協(xié)調(diào)，無疑將成為一個重要內(nèi)容。在煤電生存經(jīng)濟(jì)性是一個全局性問題時，協(xié)調(diào)困難并不突出，因為各方(包括電網(wǎng))整體上都是受益者;但隨著煤電經(jīng)營壓力的緩解，以及跨市場競爭的加劇，各地區(qū)在容量價格水平的選擇，以及后續(xù)改革政策的選擇上都會有不同的考量，需要更多考慮不同地區(qū)得益和網(wǎng)源協(xié)調(diào)問題。
第三，對用戶而言?？紤]到政策力度和實施節(jié)奏，短期內(nèi)用戶的電費負(fù)擔(dān)不會受到明顯影響。不過，容量電價的引入有可能緩解交叉補貼問題。如前分析，盡管理論上容量電費在用戶側(cè)的有效分?jǐn)倯?yīng)該考慮用戶的實際負(fù)荷特性，但實際上，現(xiàn)實中的容量電價往往采取社會化分?jǐn)偂ｋm然理論有效性被削弱，但在我國社會背景下，如果居民用戶電價能夠反映這部分成本，那么反而有利于在一定程度上解決交叉補貼。在筆者看來，容量電價的出臺為緩解交叉補貼提供了一個契機(jī)，但能不能抓住這個契機(jī)則成為另一個問題，這取決于決策部門的認(rèn)知和決心，至少現(xiàn)實形勢是，居民電價確有調(diào)整的必要，電價政策間的協(xié)調(diào)需要加強。
總體而言，煤電容量電價政策是對原本一直缺失的電改頂層設(shè)計的一次極大補全，可以說《通知》出臺標(biāo)志著已經(jīng)進(jìn)行8年的新一輪電力市場化改革第一次真正具備了相對完整的基于市場長期均衡視角的政策體系。對當(dāng)下而言，盡管容量電價本身固有的積極作用與消極作用會一直并存，但在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，政策紅利會明顯高于負(fù)面影響。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2023年12期，作者系中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員
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